Contrabando de Tabaco
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Contrabando de Tabaco (47KB PDF)
Todos los años, miles de millones de cigarrillos desaparecen en el lucrativo mercado negro para productos del tabaco.1 Dicho contrabando perjudica gravemente la salud pública debilitando las políticas impositivas, reduciendo los precios promedio de los cigarrillos y poniendo cigarrillos libres de impuestos a disposición de los jóvenes y los fumadores para quienes el precio no es un tema menor y dejarían de fumar si los cigarrillos fuesen más caros. El contrabando de cigarrillos ayuda además a financiar a los grupos terroristas y criminales y reduce los ingresos del fisco, fuente de financiamiento cada vez más importante para los programas de control de tabaco y salud pública.
Cómo funciona el contrabando
Por lo general, el contrabando organizado de tabaco comprende el desvío de grandes cantidades de cigarrillos al mercado negro mientras el producto está en tránsito. Al desviar los cigarrillos mientras aún se encuentran en la cadena de distribución mayorista (donde se los transporta sin impuestos) los contrabandistas a gran escala generalmente evaden todos los impuestos. El contrabando es normalmente malinterpretado, ya que se cree que proviene de la explotación de diferenciales impositivos entre países, pero ésta es una parte relativamente pequeña del problema y es mucho menos rentable para los contrabandistas. De hecho, aun cuando todos los países tuvieran exactamente el mismo precio e idéntica estructura impositiva, el contrabando continuaría en una escala similar.
Quién pierde y quién gana en el contrabando: El problema de los “incentivos perversos”
La causa del problema es que las pérdidas provenientes del contrabando caen en los ministerios de finanzas nacionales, no en los productores ni mayoristas de tabaco que controlan el sistema de distribución. Por otro lado, los productores y mayoristas tabacaleros obtienen ganancias del contrabando de diversas formas: obtienen ganancias cuando el producto se vende por primera vez; el contrabando genera un suministro de cigarrillos baratos y precios promedio más bajos, lo que aumenta la demanda; y el contrabando además ayuda a las compañías tabacaleras a ejercer presión para obtener tasas impositivas menores en el mercado legal, una vez más con el objetivo de incrementar la demanda. Las ganancias originadas a partir del contrabando de cigarrillos son enormes. Se estima que este tráfico es tan rentable como el de las drogas ilegales, pero las sanciones penales de las que es pasible el contrabando de cigarrillos son mucho más leves.
Estos “incentivos perversos” significan que un contenedor cargado de cigarrillos por valor de 2 millones de dólares estadounidenses a precios minoristas legales puede “perderse” de algún modo en el mercado negro en tránsito. Gran parte de esos ingresos no recaudados corresponde, a fin de cuentas, a los ministerios de finanzas de países donde el producto eventualmente se venderá, pero las compañías y mayoristas tabacaleros igualmente obtienen su parte aunque el producto ingrese en el mercado negro. El contrabando no se produciría si las compañías y mayoristas tabacaleros contaran con un incentivo para proteger el valor total minorista del cargamento de 2 millones de dólares estadounidenses. En lugar de eso tienen otro incentivo: facilitar el contrabando.
Por qué se produce el contrabando
La industria tabacalera argumenta que los altos impuestos al tabaco son la causa principal del contrabando de tabaco y, por lo tanto, la reducción impositiva es la única solución. Sin embargo, el contrabando se da en todo el mundo, aun en regiones donde los impuestos son bajos.2 La realidad es que el precio constituye sólo uno de los factores que influye en las tasas de contrabando. Otros son:
Complicidad de la industria tabacalera: según lo aclaran recientes casos judiciales y documentación interna de la industria, las compañías tabacaleras han estado fuertemente involucradas en las actividades de contrabando. Altos directivos de la industria tabacalera han sido condenados por delitos relacionados con el contrabando en Hong Kong y Canadá, y una subsidiaria que pertenece en su totalidad a R.J. Reynolds Tobacco Company se declaró culpable de los cargos relacionados con su participación en el contrabando de cigarrillos entre Estados Unidos y Canadá. En 2003, el gobierno federal canadiense inició acciones legales por $1.5 mil millones contra R.J. Reynolds y Japan Tobacco, acusando a estas compañías de tramar una conspiración para inundar el mercado canadiense de cigarrillos contrabandeados.3 Entretanto, los gobiernos provinciales colombianos presentaron una demanda contra Philip Morris acusándola de estafar a los gobiernos por miles de millones de dólares provenientes de ingresos a través de un complejo esquema de contrabando y lavado de dinero.4 En enero de 2005, British American Tobacco debió enfrentar nuevas acusaciones por su participación en un esquema de operaciones de contrabando multimillonario en Canadá.5
Deficiencias en el sistema de tránsito: la falta de mejores sistemas de seguridad para el transporte de cigarrillos en el tráfico internacional alimenta el mercado negro, ya que facilita a los contrabandistas el acceso a un gran suministro de cigarrillos libres de toda clase de impuestos y aranceles.
Diferenciales de precios transfronterizos: los diferenciales de precios son un factor significativo en el caso del contrabando informal. Es un factor mucho menos significativo en el contrabando organizado a gran escala de los cigarrillos “en tránsito”. Por ejemplo, contrariamente a la creencia popular, el contrabando no es común en aquellos países nórdicos que tienen una alta tasa impositiva aplicada a los cigarrillos.6
Ventas libres de impuestos: la existencia de un gran volumen de productos del tabaco libres de impuestos en el comercio internacional genera oportunidades para el contrabando.
Falta de recursos: la mayoría de los países no destina los recursos necesarios para la aplicación de impuestos al tabaco hasta después de que se presenta un problema de contrabando. Resulta mucho más difícil erradicar las redes de contrabando una vez que se han filtrado que tomar medidas para evitar que se presenten por primera vez.
Aplicación laxa y sanciones insuficientes: los contrabandistas tienden a prosperar en países que toleran el contrabando, donde la aplicación de impuestos es laxa y la corrupción se ha extendido ampliamente. Asimismo, muchos países fracasan al tratar el contrabando de tabaco como un delito grave, ya que lo condenan con sanciones que son una fracción de las que se aplican por el contrabando de otros productos como fármacos o armas de fuego. Esto hace que el tabaco sea más atractivo para los contrabandistas, quienes sopesan el gran potencial de ganancias contra la baja probabilidad de ser atrapados, procesados, encarcelados o multados. En marzo de 2000, el gobierno del Reino Unido anunció una serie de medidas destinadas a reducir el contrabando de tabaco; por ejemplo, el requisito de una identificación de aranceles pagados y la participación de más inspectores de aduana. Sin embargo, no se aplican penas en caso de incumplimiento. En contraposición, un acuerdo de julio de 2004 entre Phillip Morris, la Comunidad Europea y 10 estados miembro de la Unión Europea ha especificado rigurosas consecuencias en caso de incumplimiento. El acuerdo, que durará 12 años, fue el resultado de una demanda presentada contra Phillip Morris por el contrabando de cigarrillos en la Unión Europea. La característica principal de este Acuerdo establece que Phillip Morris International (PMI) será fuertemente sancionada si no controla el contrabando de sus cigarrillos. PMI acordó hacer pagos en el caso de embargos de sus productos genuinos superiores a ciertas cantidades (por cualquier embargo de cigarrillos genuinos de PMI en los 10 países miembro de la UE, la compañía acordó pagar el importe correspondiente a los impuestos que se adeuden; si son más de 90 millones en cigarrillos legítimos en esos 10 países, PMI acepta pagar 5 veces el monto correspondiente a impuestos vencidos). Además, el Acuerdo contiene cláusulas de control y rastreo, sistema de registro, aprobación y finalización de contratistas, lavado de dinero y protocolos de cumplimiento a fin de controlar el contrabando futuro.7
Falta de cooperación internacional eficaz: si bien se han desarrollado tratados y otros mecanismos internacionales con el objeto de reducir el tráfico de fármacos, drogas ilegales, armas de fuego y otros productos, no se han implementado sistemas de este tipo para reducir el contrabando de tabaco. A pesar de que el Convenio Marco para el Control del Tabaco de la Organización Mundial de la Salud contempla algunas medidas útiles para combatir el contrabando, éstas aún deben desarrollarse en un protocolo (vea más abajo).